W Sejmie odbyło się wysłuchanie publiczne w sprawie nowelizacji ustawy o RPDz

Minęło już kilka tygodni od dnia, w którym Sejm wybrał Marka Michalaka - trzydziestosześcioletniego pedagoga i aktywnego społecznika - obrońcę praw dzieci ze Świdnicy. Zgodnie z zapisami ustawy, nie objął on jeszcze swego urzędu, gdyż musi ten wybór zaakceptować Senat i dopiero wtedy, po złożeniu ślubowania, przejmie obowiązki od nadal urzędującej, dotychczasowej Rzecznik, Ewy Sowińskiej. Nim to nastąpi wszyscy, a zgłasza posłowie, mają jeszcze czas na refleksje nad innym niż dotychczas usytuowaniu tego, ważnego dla sprawnego funkcjonowania państwa prawa, ogniwa systemu społeczeństwa obywatelskiego. Sam Michalak już w pierwszych wywiadach opowiedział się za wzmocnienia urzędu i wyposażenia Rzecznika w większe kompetencje i szersze uprawnienia.

Warto wiedzieć, że już o wiele wcześniej, w Sejmie, podjęto prace nad nowelizacją ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka. Już 7 maja b.r. połączone sejmowe Komisje Edukacji, Nauki i Młodzieży i Polityki Społecznej i Rodziny zakończyły pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy i podjęły uchwałę o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego. Odbyło się ono 27 maja i, o dziwo, nie zgromadziło zbyt wielu osób, które uznały za swój obowiązek wystąpić w tej, nie tak dawno jeszcze szeroko dyskutowanej, sprawie. Nie licząc posłów - członków obu komisji i przedstawicieli organów władz państwowych (Prezydenta RP, Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Rzecznika Praw Obywatelskich), w spotkaniu wzięli udział przede wszystkim przedstawiciele czterech podmiotów, które w ustawowym czasie zgłosiły swoje wystąpienia: Fundacji „Przyjaciółka", Komitetu Ochrony Praw Dziecka, Międzynarodowej Kapituły Orderu Uśmiechu oraz jedna osoba fizyczna - Mirosław Kaczmarek - były wieloletni dyrektor Zespołu Badań i Analiz w Biurze Rzecznika Praw Dziecka.

Jako pierwsza zabrała glos w imieniu Kapituły Orderu Uśmiechu Jadwiga Bińczycka. Przedstawiła ona stanowisko tego gremium w sprawie cech, jakie powinien posiadać kandydat na rzecznika, w zasadzie popierając zapisy projektu ["Rzecznikiem może być obywatel polski posiadający wykształcenie prawnicze, pedagogiczne, psychologiczne, socjologiczne lub wykształcenie wyższe i doświadczenie w pracy z dziećmi lub na ich rzecz, doświadczenie zawodowe, wyróżniający się wysokim autorytetem ze względu na walory moralne i wrażliwość społeczną."], dodając jeszcze niestandardową propozycję: „Chciałabym jeszcze podkreślić jeden warunek - odznaczający się wysokim poziomem inteligencji emocjonalnej. Przyniosłam tutaj książkę, która zrobiła furorę zagranicą - „Inteligencja emocjonalna" Golemana. Od ukazania się tej książki pojawił się cały szereg opracowań, które pozwalają także mierzyć inteligencję emocjonalną, która zawiera w sobie zdolność do empatii, do wczuwania się w drugiego człowieka, a więc również w dziecko i sprawy dzieci. Tak więc, wysoki poziom inteligencji emocjonalnej, który może być już obecnie mierzony, powinien się też znaleźć w warunkach, które powinien spełniać Rzecznik Praw Dziecka."

W uzupełnieniu stanowiska Kapituły, jej sekretarz - Barbara Kolago - dodała: „Chciałabym zwrócić tutaj uwagę na wzmocnienie roli Rzecznika Praw Dziecka w reagowaniu na przemoc. Mieliśmy ostatnio bardzo poruszające, po prostu straszne sprawy dotyczące dzieci bitych, gwałconych, mordowanych. Uważamy, że tutaj Rzecznik Praw Dziecka powinien mieć jak największą rolę i jak największe umocowanie prawne. Powinien być jakby takim pierwszym ogniwem, które porusza różne instytucje zwalczające tego typu przemoc. Wydaje nam się więc, że w nowej ustawie ta sprawa powinna być mocniej wyakcentowana i ustawa powinna dawać tu Rzecznikowi większe pole manewru." Wypowiedź ta nawiązywała do zapisu projektu ustawy, który w tej sprawie proponował dość ogólnikowe zapisy.

Motyw ten podjął też w swym wystąpieniu Mirosław Kaczmarek. Powiedział, że w ustawie należy jednoznacznie zapisać „czego Rzecznik może żądać od instytucji publicznych. Ustęp czwarty brzmiałby wówczas: „W przypadku stwierdzenia naruszenia praw dziecka Rzecznik może zwrócić się do właściwej jednostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań, w tym może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych". Takie sformułowanie tego ustępu nie budzi wątpliwości, że to nie Rzecznik żąda sankcji służbowych, ale żąda on, żeby właściwa instytucja nadrzędna zastosowała takie sankcje w trybie nadzoru. Myślę, że te uwagi, jako uwagi praktyka, który ma pełną świadomość mankamentów dotychczasowego funkcjonowania instytucji Rzecznika, mogą się przydać w opracowywaniu ustawy o Rzeczniku i wzmocnieniu kompetencji Rzecznika."

Jednak swe wystąpienie były pracownik biura Rzecznika Praw Dziecka zaczął od jeszcze innego postulatu pod adresem dyskutowanego projektu ustawy: „Zgłosiłem się w trybie wysłuchania obywatelskiego, jako były pracownik tej instytucji. Przez szereg lat miałem wpływ na pracę zespołu badań i analiz w biurze Rzecznika, stąd moje uwagi będą uwagami praktyka, który ma świadomość mankamentów dotychczasowej działalności instytucji, ale także tych uprawnień, których brakowało, by Rzecznik mógł realizować swoje konstytucyjne i ustawowe zadania. Na wstępie chciałbym powiedzieć o dwóch takich uprawnieniach, które nie znalazły się w druku sejmowym, a które są, moim zdaniem, niezwykle ważne. [...] Pierwszym takim uprawnieniem jest bardzo ważne uprawnienie [...], które jest gwarancją ochrony niezależności tej instytucji. Mowa tutaj o trybie odwołania Rzecznika. Proponuję wzmocnienie uprawnień w ustawie o Rzeczniku w art. 8 ust. 2 - żeby po słowach „co najmniej 15 senatorów", po przecinku dodać jednak: „większością co najmniej 3/5 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów." Takie podkreślenie warunków odwołania na pewno wzmocni gwarancję niezależności Rzecznika i myślę, że będzie rozwiązaniem analogicznym, jak w przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich. Drugim uprawnieniem, które powinno być przewidziane jako potencjalna możliwość, jest posiadanie zastępcy.[...]. Jego brak w sytuacji podejmowania szeregu działań interwencyjnych i wyjazdowych, w tym reprezentowania instytucji zagranicą, był dużym mankamentem w dotychczasowej działalności tej instytucji. Dlatego też proponuję (zapis) „Na wniosek Rzecznika Marszałek Sejmu może powołać zastępcę Rzecznika. Rzecznik określa zakres zadań swojego zastępcy."

Kolejną osobą, która zabrała głos była Mirosława Kątna - Przewodnicząca Komitetu Ochrony Praw Dziecka. Poparła ona propozycje Mirosława Kaczmarka, proponując ze swej strony także inne poprawki. I tak: „Do obecnego brzmienia: „Rzecznik przedstawia Sejmowi i Senatowi corocznie informacje o swojej działalność i uwagi o stanie przestrzegania praw dziecka" dopisać: „oraz o aktualnej sytuacji dzieci w Polsce." Przestrzeganie praw dziecka nie jest bowiem tożsame z diagnozą aktualnej sytuacji dzieci." A ponadto zaproponowała, aby doroczna informacja rzecznika o jego działalności „ była nie tylko podawana do wiadomości publicznej, ale też przyjmowana przez Sejm i Senat. A więc nie tylko wysłuchana, ale też przyjmowana w głosowaniu."

W imieniu ostatniego ze zgłoszonych w regulaminowym trybie podmiotów wysłuchania publicznego - Fundacji „Przyjaciółka" głos zabrała jej dyrektor - Joanna Luberadzka-Gruca. Z jej wystąpienia na uwagę zasługuje szczególnie ten fragment, w którym postulowała:

"Chciałabym prosić o doprecyzowanie, że Rzecznik podejmuje czynności na wniosek obywateli lub organizacji, ale, że ci obywatele, to również dzieci. Myślę, że dla nas, obecnych na tej sali, jest to oczywiste, ale nie każdy to w ten sposób rozumie, więc z pewnością nie zaszkodzi, jeżeli będzie to jasno napisane." Równie wartościowym był postulat, aby „przepisy ustawy [...] odnosiły się także do osób, które nie są obywatelami polskimi, a znajdują się pod władzą Rzeczypospolitej. Chodzi mi tu, na przykład, o problem dzieci cudzoziemskich, które znajdują się na obszarze naszego kraju. Chciałabym, żeby było jasne, że Rzecznik Praw Dziecka obejmuje opieką również te dzieci."

Po wyczerpaniu listy mówców zgłoszonych, prowadzący wysłuchanie poseł Sławomir Piechota udzielił głosu obecnemu na Sali byłemu Rzecznikowi Praw Dziecka Pawłowi Jarosowi. Swe wystąpienie rozpoczął od podziękowań skierowanych do inicjatorów nowelizacji ustawy, wzmacniającej urząd Rzecznika Praw Dziecka, a następnie poparł zapisy precyzujące wymagania formalne i merytoryczne wobec kandydatów na to stanowisko. Dodał, że kandydat powinien być też zdolny ze względu na stan zdrowia do pełnienia tych obowiązków. Ale zaproponował także i inne zmiany w projektowanej ustawie. Pierwszą z nich była propozycja objęcia Rzecznika immunitetem, działającym jeszcze wiele lat po zakończeniu kadencji. Tak to uzasadniał:

„Rzecznik Praw Dziecka swoimi wystąpieniami naruszał interesy szeregu grup społecznych. Były to przecież koncerny farmaceutyczne, tytoniowe, browary, zdarzało się, że również koncerny medialne. Dochodziło do wielu nieprzyjemnych sytuacji, związanych z atakami, takich jak podłożenie bomby, zamykanie całej ulicy, na której urzędował Rzecznik Praw Dziecka - było tak dwukrotnie. Nie mówiłem o tym wcześniej, ale chciałbym zwrócić uwagę, że jest to duże zagrożenie. Należy więc podjąć takie działania, aby Rzecznik nie obawiał się o to, co będzie się działo nawet po zakończeniu kadencji. [...] Wtedy, kiedy Rzecznik będzie odważny i będzie chciał się krytycznie odnosić do rzeczywistości, jaka dotyka dzieci, może być narażony na bardzo przykre konsekwencje."

Kolejną była propozycja wyposażenia Rzecznika Praw Dziecka w silniejsze narzędzia prawne. „[Jeżeli] Rzecznik ma być obrońcą dzieci, to powinien otrzymać takie uprawnienia, jakie ma obrońca przed sądem. Chcę tu nawiązać do Rzecznika Praw Obywatelskich - może on złożyć kasację czy rewizję nadzwyczajną. Tak, jak prokurator, może on domagać się wszczęcia postępowania. Zaś Rzecznik Praw Dziecka, nie wiadomo dlaczego, nie może. I tutaj właśnie powinniśmy dokonać potężnego wzmocnienia, powinny to być takie same uprawnienia, jakie ma Rzecznik Praw Obywatelskich, łącznie z uprawnieniem do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wiem, że nie możemy tego zrobić wprost, z uwagi na ograniczenia konstytucyjne. W obecnym stanie prawnym Rzecznik Praw Dziecka nie mógłby złożyć wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z konstytucją zaskarżonej ustawy czy innego aktu prawnego. Ale może on przystąpić do takiego procesu i należałoby o takie uprawnienie wzmocnić ustawowe możliwości Rzecznika Praw Dziecka."

W końcowej części swej wypowiedzi Paweł Jaros zaproponował, aby ustawa dopuszczała, na wzór zapisów o rzeczniku Praw Obywatelskich, możliwość tworzenia delegatur biura Rzecznika w terenie. „. Myślę, że należałoby stworzyć tę możliwość [...]. Mówię „możliwość", bo kwestię, czy należy powołać biuro w konkretnym miejscu i tak ocenialibyśmy po wpłynięciu takiego wniosku. Oceniałby to organ przewidziany w ustawie o Rzeczniku Praw Dziecka - czy to Sejm, czy Marszałek Sejmu. Ale niechby taka możliwość powstała. Są bowiem tereny, gdzie w sposób szczególny naruszane są prawa dziecka, czasami w określonych kategoriach."

Kolejnym, i już ostatnim mówcą, któremu przewodniczący obradom poseł Piechota udzielił głosu, był Dyrektor Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich Mirosław Wróblewski: Jego obszerne, złożone na piśmie wystąpienie, zawierało stanowisko reprezentowanego przez siebie urzędu. Najważniejszymi dla istoty zagadnienia - czy Rzecznik Praw Dziecka w ogóle powinien istnieć jako samodzielny podmiot systemu - był ten oto fragment wypowiedzi:

„Należy więc stwierdzić, że nowelizacja nie realizuje pewnego celu, który zakładany jest w uzasadnieniu tej ustawy, ani nie zmienia ustawowej pozycji Rzecznika Praw Dziecka. Co więcej, proponowane rozwiązania stanowią w znacznej mierze powielenie, czasem dosłowne, funkcjonujących już przepisów o Rzeczniku Praw Obywatelskich, co stwarza możliwość pewnego dublowania się kompetencji i uprawnień obu instytucji. [...] Należy jednak przypomnieć, że konstytucja nie przesądza statusu prawnego Rzecznika Praw Dziecka. Stanowi tylko o tym, że taki urząd funkcjonuje. Jest to sytuacja podobna do tej, jaką mamy w przypadku Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. W tym przypadku konstytucja również nie przesądza czy urzędy te mają być połączone, czy też nie, pozostawiając ostateczną decyzję ustawodawcy. Oznacza to, że Rzecznik Praw Dziecka równie dobrze może funkcjonować jako osobny urząd, tak jak jest to obecnie, bądź też może działać w ramach innego urzędu.

Należy stwierdzić, że takie stanowisko nie jest stanowiskiem tylko i wyłącznie obecnego Rzecznika Praw Obywatelskich i nie wynika wyłącznie z doświadczeń tej kadencji, ale wynika ono również z doświadczeń poprzedniej kadencji, czyli z doświadczeń Rzecznika Praw Obywatelskich Andrzeja Zolla. Pozwolę tu sobie zacytować prof. Andrzeja Zolla: „Rzecznik Praw Dziecka, jako organ wymieniony w art. 72 ust. 4 Konstytucji RP powinien być zastępcą Rzecznika Praw Obywatelskich, co wzmacniałoby go kompetencyjnie. Pomijając niewątpliwe oszczędności kosztów w stosunku do kosztów związanych z samodzielnym funkcjonowaniem instytucji Rzecznika Praw Dziecka, za tym rozwiązaniem przemawia brak możliwości wyizolowania praw dziecka od praw osób dorosłych. Prawa dziecka są bardzo ściśle związane z prawami ich rodziców i innych najbliższych. Te prawa związane są ze sprawami mieszkaniowymi, pomocą społeczną, edukacją, służbą zdrowia, wymiarem sprawiedliwości i z bardzo szerokim spektrum spraw do załatwienia, w których Rzecznik Praw Dziecka nie ma kompetencji, ani nie ma w tym zakresie takiego doświadczenia jak Rzecznik Praw Obywatelskich."

Przysłowiową „kropkę nad i" dyrektor Wróblewski postawił, mówiąc, że tak naprawdę dla losu polskich dzieci nie tyle ważny jest Rzecznik ich praw, ile właściwa organizacja administracji państwowej. Powołał się przy tym na zaleceniach przedstawione na 31. Sesji Komitetu Spraw Dziecka ONZ, sformułowane po rozpatrzeniu okresowego sprawozdania Polski z realizacji konwencji o prawach dziecka: „Zwraca się tu uwagę przede wszystkim na brak koordynacji polityki na rzecz dziecka i rodziny, realizowanej przez różne ministerstwa i instytucje publiczne. Zalecenia wskazują na potrzebę istnienia mechanizmów konsultacyjnych, przede wszystkim pomiędzy ministerstwami, czyli w łonie administracji rządowej. ONZ zauważa, że problemem nie jest tutaj funkcjonowanie organizacji monitorujących prawa dziecka, lecz brak organu koordynującego na szczeblu administracji rządowej. Tu, tak naprawdę, kryje się sedno problemu."

Słowa te były ostatnim akordem wysłuchania publicznego w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka. Można na podstawie wygłoszonych tam poglądów stwierdzić, że nadal istnieje podstawowy dylemat: Czy polskie dzieci powinny mieć swego rzecznika, który działając niezależnie, posiada daleko idące uprawnienia, czyniące z niego realną siłę, potrafiącą nie tylko dochodzić praw dzieci, lecz także skutecznie oddziaływać na proces ścigania i karania sprawców dziecięcej krzywdy, czy też tak naprawdę urząd rzecznika nie jest koniecznym elementem w budowaniu społeczeństwa przyjaznego dzieciom.

Skąd wziął się w ogóle pomysł powoływania Rzeczników Praw Dziecka? Pierwszym krajem, w którym powołano rzecznika praw obywatelskich do ochrony praw dzieci i młodzieży, była Norwegia. Miało to miejsce w 1981 r. Dziś wiele krajów ma Rzecznika Praw Dziecka. Pierwotnie biura Rzecznika były tworzone w celu niezależnego rozpatrywania skarg na organa administracji publicznej. Było to przed przyjęciem w 1989 r. przez ONZ Konwencji Praw Dziecka. Od tego czasu, oprócz rozpatrywania skarg, biura Rzecznika Praw Dziecka na całym świecie pracowały intensywnie nad promocją praw dzieci i młodzieży sformułowanych w Konwencji ONZ.

Taka interpretacja funkcji Rzecznika Praw Dziecka, jako urzędu, rozpatrującego przede wszystkim skargi na łamanie praw dzieci przez przedstawicieli administracji - państwowej i samorządowej, a nie na patologiczne wykonywanie władzy rodzicielskiej przez rodziców, otworzyłoby nowe perspektywy działań przed Rzecznikiem. Bo, jak dotąd, w niewielkim stopniu zajmował się on prawami dzieci w ich roli uczniowskiej. A szkoła, i jej „funkcjonariusze" - nauczyciele, to dla dzieci w wieku szkolnym najważniejszy „organ" administracji publicznej, którego pozaprawne działania stawiają je w sytuacji nierównej walki o ich prawa. I załatwiłoby to raz na zawsze dylemat czy, a jeśli tak to gdzie, powoływać rzeczników praw ucznia! Oczywiście ucznia małoletniego. Bo uczniowie pełnoletni w pełni mogą korzystać z ochrony ich praw przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wszystko jest jeszcze możliwe. Po zakończeniu parlamentarnych wakacji Sejm najprawdopodobniej wznowi proces legislacyjny interesującego nas projektu ustawy, odnoszącego się do funkcjonowania polskiego Rzecznika Praw Dziecka. Może nawet rzecznik-elekt Marek Michalak będzie jeszcze mógł przekazać posłom swoje dezyderaty. Może także i ci wszyscy, którzy nie uczestniczyli w majowym wysłuchaniu publicznym, a którzy ze względu na ich charakter pracy i doświadczenie mają na ten temat własne przemyślenia i propozycje, będą mogli podzielić się nimi z parlamentarzystami i w ten sposób, być może, wpłynąć na ostateczny kształt przygotowywanej ustawy.

Włodzisław Kuzitowicz